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深化司法改革要坚持“四观” 妥处“六个关系”

作者:青海省高级人民法院院长 董开军  发布时间:2017-09-25 08:35:25


    习近平总书记系列重要讲话精神中蕴含着丰富而深刻的改革认识论和方法论。运用改革认识论和方法论,深化人民法院司法改革,要在坚持“四观”,妥善处理“六个关系”上下功夫。

    坚持“四观”,在推进司法改革中坚定正确立场,充分考量全局,突出问题导向,力求蹄疾步稳

    司法改革的实践观、系统观、矛盾观、过程观,可归于改革认识论。司法改革浪潮袭来,任务摆到面前,有关决策者、实施者、参与者都有个如何面对或者说怎样看待、对待司法改革的问题,这是贯穿始终的带有根本性的观点、立场、态度问题。

    坚持司法改革的实践观,就要始终坚定正确立场,从中国实际出发,实事求是搞改革。实践观是马克思辩证唯物主义认识论的第一和基本观点。这些年的司法改革,从内容上看,以司法人员分类管理、司法人员职业保障、司法责任制、法院检察院人财物省级统管为要点,凸显了基础性、体制性元素,但这并非照抄什么普遍的国际标准,也不是向外国司法体制靠拢,而是我国社会主义司法制度的自我革新自我完善。至于司法规律,也只有同中国实际相结合,才有现实价值。如以审判为中心的诉讼制度改革,固然遵循了刑事诉讼规律的要求,但更要紧的,还是针对我国刑事诉讼法律上“三阶段论”和事实上“以侦查为中心论”而提出的。还有,我国经济社会发展不平衡,财政保障水平差别大,推进财物省级统一管理改革就不能不考虑这个情况。财物经费省级统管,目前部分省市初步搞起来,还有十几个地方没实行。没有实行的怎么办,可暂缓,也就是条件不具备的可缓办,这就体现了实事求是的实践观。

    坚持司法改革的系统观,就要充分考量全局,用系统的观点看司法改革,统筹协调搞改革。事物往往是作为系统而存在的,司法改革无疑是个系统工程,需要按照系统思想、系统原理去办。系统是复杂而精致的,包括整体性、结构性、层次性、开放性等原则。以法院实行人员分类管理改革为例,作为院长,不管你自觉还是不自觉,你得先考虑整体问题,如编制、人数、案件数等,注意整体效能;再按39%法官、46%司法辅助人员、15%司法行政人员比例确定三类人员,注意结构决定功能;还要顾及法官等级、行政级别,注意区别层级的不同情况;最后,也许是最重要的,系统是开放的,而不是封闭的,关起门来自己干肯定不成。必须与其他方面包括掌管人财物的党政部门等进行大量的互动,才能汇聚合力,这多半需要主动上门求人,面皮不能太薄了。对系统观认识越深、掌握越多,就越能提醒自己不忘大局、胸怀全局,增强统筹协调搞好改革的主动性和自觉性。

    坚持司法改革的矛盾观,就要真正突出问题导向,强化责任担当,在努力解决问题中搞改革。矛盾的观点是辩证法的核心观点。矛盾是遍在的,也就是无所不在,而且会一个接着一个,层出不穷,这是客观法则。司法改革中存在诸多矛盾,常表现为各种困难、阻力、分歧、徘徊乃至停顿,如人员待遇落差、财力支持不足、其他部门攀比、担心案件质效、借口地方情况特殊而等待和观望、留恋旧体制和老习惯等。改革伊始,往往会产生一定的畏难心理、为难情绪;操作中怕闹出麻烦、惹出事;尝到甜头时又多少有些自满。法院司法改革中碰到的问题,许多是新问题,具有特殊性,也有不少是老问题,带有普遍性。无论新问题,还是老问题,都是事物矛盾发展规律的正常映现,一点也不奇怪。因此,整个司法改革进程中都必须坚持问题导向,直面现实问题,尤其要在强化改革的责任与担当上持续发力。

    坚持司法改革的过程观,就要保持蹄疾步稳,在不同阶段把握好适度原则,不躁不骄搞改革。事物总是作为过程而存在的,从开始到结束,需要投入相应的时间成本。司法改革从决策到试点到展开到收官,是一个由不同阶段构成的时间过程,但这绝不是消极的、机械的物理过程,必须发挥人的能动性、进取心。没有前一个阶段的铺垫,后一个阶段的改革就难以真正到位,很可能搞成“夹生饭”,变形、走样。如,要兑现人员待遇就先应实行人员分类,人员分类改革不做好的话,就回到“大锅饭”了;要发挥司法责任制下法官绩效考核的导向作用,就应普遍实行信息技术支持下的随机分案制,随机分案不落实,仍搞指定分案,就会鞭打快牛,“慢牛”也不高兴。改革进程中,要注意把握适度原则。从量变到质变是逐步积累而成的,司法改革的许多政策举措,也是经过消化、吸收、磨合才落地生效的。把握适度的原则就是把握好量变到质变的关节点,在关节点上用心、着力,才能保证司法改革积极而稳妥地推进。

    妥善处理“六个关系”,确保司法改革征途上逢山开路,遇水搭桥,推动司法改革不断向纵深挺进

    司法改革当中的目标与举措、顶层与基层、体制与机制、员额与入额、放权与控权、机构与团队的关系,可归于改革方法论。推进司法改革过程中,不管自觉或不自觉、有意或无意,有关决策者、实施者、参与者都会涉及改革方法论,即考虑和解决船或桥的问题,以渡过面前的改革之河。

    处理好目标与举措的关系,始终牢记一切改革举措服从改革目标,以改革目标求得共识、完善举措。公正是法治的生命线,是司法工作的生命线。司法改革的基本目标是确保司法公正,就是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。所有的改革举措都要始终服从服务于这个大的目标,不能舍本而逐末。这说起来容易,能够坚持不懈且做到位并非易事。在这一轮改革之初和后来一段时间里,最难的还是与有关部门和方面达成共识问题。我们有的同志强调司法工作特殊性,有的侧重改善司法环境,这些都不错,但光靠这些说法难以说服人;案多人少、法官辛苦,“白加黑”“五加二”,不能成为提高待遇的必然理由;法官地位不高、职业尊荣感不够强,也不能成为提高职级的必然理由。要与有关部门和方面达成共识,就必须时刻扭住司法改革的目标不放松。司法改革目标是整个司法改革的逻辑起点和动力源泉。如淡忘或忽略改革的目标导向,不知不觉中陷入为法院自身存在的困难或问题而疾呼,就难以取得各方理解和支持,也难以拿出可行的措施去有效推进改革。

    处理好顶层与基层的关系,千方百计落实司法改革顶层设计,注重结合基层实际,创造性地开展工作。新一轮司法改革是自上而下、有组织有步骤展开的,其显著特征就是中央统筹部署、顶层设计先行,不像以往那样更多地靠地方、基层“摸着石头过河”。党的十八届三中全会就将司法改革确定为全面深化改革的重点领域之一,提出18项任务;十八届四中全会进一步明确了司法改革的重点任务,达111项;一些重大的司法改革举措都是由习近平总书记为组长的全面深化改革领导小组来审定。我们的任务是落实好中央顶层设计,而非其他。司法改革的过程,是实施中央顶层设计的过程,并不是“摸着石头过河”的过程。选择一些地方开展司法改革试点,也是顶层设计之下的试点。第一批试点也好,第二、三批试点也好,都是落实中央关于司法改革的顶层设计。当然,把中央的顶层设计落实到基层,照葫芦画瓢也不行,需结合当地情况进行开创性工作。先行先试的一些地方,先走了一步、先吃了“螃蟹”,为后来者打“拦路虎”、搬“绊脚石”积累了经验和做法。落实好中央司法改革的顶层设计,离不开地方、基层的实践创新,特别是来自基层的首创精神。但创新是落实中的创新、工作中的创新,不能偏离司法改革的顶层设计,不能以创新为名另搞一套,也不能借情况特殊搞变通、突破。

    处理好体制与机制的关系,了解和把握司法改革中体制性改革和机制性改革的区别与联系,依照各自特点来抓改革。司法改革工作内涵丰富,点多面广,战线长,可以开出一份长长的清单。最高人民法院四五改革纲要(2014—2018)提出65项任务,在随后的分工方案中分成了79项。对司法改革的任务或事项,大家可从不同角度进行分类概括。从司法改革工作实践看,其中具有方法论意义的一种分类概括,即体制性改革和机制性改革。体制性改革就是司法体制改革,机制性改革就是司法机制改革,两者是有区别的,也是有联系的。了解和掌握两者的区别与联系,对于做好司法改革工作大有裨益,不能看成无意义的抽象概念之辩。体制性改革一般有全局性、外部性、联动性和非自主性,如司法人员分类管理、司法人员职业保障、司法责任制、法院检察院人财物省级统管等;机制性改革一般有局域性、内部性、主动性和自主性,如改革案件受理制度、完善审级制度、健全轻微刑事案件快速办理机制、完善法官业绩评价体系等。这两类改革的不同规律和特点,直接对工作思路、工作方式产生深刻的影响。体制性改革的推进,更重要的是依靠党政部门和社会各方面的理解、支持和配合,工作上要多沟通、多协调、多请示汇报;机制性改革的推进,主要还是在于法院自身,咬定青山不放松,工作上多指导、多总结、多督察督办。有的改革,如以审判为中心的诉讼制度改革,兼具体制性改革和机制性改革的双重特性,就需要综合施策、全力推进。

    处理好员额与入额的关系,把原则性和灵活性结合起来,坚定不移实行员额制,迈出法院人员正规化、专业化、职业化建设的关键一步。在“人”的改革问题上,员额制可以说是最大的亮点,也是重大的实质性制度安排。实行员额制是司法人员分类管理改革的核心、是司法责任制改革的基石、是司法人员职业保障改革的前提。对法院人员多年来实行同质化、不加区别的管理和待遇,导致法官不仅数额不固定,与其他人员的界限也模糊了,以至于法官与法院人员几乎成了同义语。实行员额制首当其冲的一项具体工作,就是如何让一部分法官进入员额即所谓入额。入额工作是在受到许多因素影响和条件限制下展开的,如案多人少、新待遇未兑现、内部有竞争、惯性思维强、人员情绪有波动等。从青海法院看,主要坚持了这样两条:实行39%的员额控制比例是中央决策,是硬杠杠,一时间不理解也必须照办,这是改革的原则性;如何入额,则从省情出发提出可操作、易接受的办法,如增加双语法官和信息化应用权重等,这是改革的灵活性。把员额制的原则性和入额工作的灵活性结合起来,是实行员额制改革的有效途径。

    处理好放权与控权的关系,围绕落实司法责任制,真正放权于法官、合议庭,构建新的案件质效监管机制。放权与控权是一个硬币的两个面,为司法责任制所必需。过去控得过多,管得过死,要下决心改过来,让法官、合议庭有权有责,让审理者裁判,由裁判者负责。这几年走下来,有的同志甚至觉得放权放得差不多了,如何控权、管权反倒成了问题。放权与控权都重要,但更重要的是要继续放权,继续推进司法责任制改革。最高人民法院出台司法责任制实施意见,就体现了“放权放到位”的思路和要求。实践表明,放权了,案件质效总体上不仅没有受到影响,反而得到了提高,这就是包括放权在内的改革成效的展现。在放权与控权的关系问题上,更重要的、需要持续发力推动的是放权,这是矛盾的主要方面,同时,控权也要跟上,但不能再沿用改革前的监管模式。在全面落实司法责任制的深厚背景下,控权是一个全新的概念,应当全方位、立体式地去深入研究和实践探索。最要紧的还是靠法官自控,放权就是还权,突出了法官司法办案的主体地位,那么控权首要的就是法官的自我管控。自我管控并不是通常的个人的自我管理,而是由相应的制度规范的“铁笼”来保证的;同时要赋予院庭长从宏观上指导审判工作的职权。对个案则可以行使一定的程序启动权,而非实体处分权,即在某些必要的情况下,可提交专业法官会议讨论,或提请审委会审理,或启动审判监督程序等;还要善用现代科技手段,来监管司法办案,使司法办案在数据“铁笼”中运行,形成公开、透明、智能化的案件监管机制。

    处理好机构与团队的关系,着眼于优化审判资源配置、提升审判质效,科学合理地研究推进法院审判机构改革和审判团队建设。司法改革的日益深化,特别是司法责任制的逐渐落实,已对法院机构和人员的关系问题提出迫切要求。在法院内设机构改革和人力资源调配问题上,当前主要强调扁平化管理和专业化建设,但实践做法不一、理解也不尽一致。不少人认为扁平化管理就要裁撤审判机构,用审判团队取而代之。扁平化是从企业管理借鉴而来的,指减少管理环节和层次、降低管理成本、提高管理效率的一种直接管理方式。管理方式的扁平化并不意味着机构设置的扁平化,还有其他丰富的内容。一说到扁平化,就联想到裁撤机构、由院长直接管理法官或合议庭,这是不恰当的。法院到底怎样实行扁平化管理,还不到下结论的时候,有待于进一步定位。“庭”是法院审判机构特有的名称,包括审判庭、法庭、合议庭等,名正而言顺,早已由法律确定,也已为社会和群众认可。用审判团队取代审判庭的设置,从名到实都不可取。目前,审判庭和审判团队的关系可能有四种情形:一种是庭内设团队,一种是庭、团队并行,一种是只讲团队,一种是只有庭。无论哪种情况,都不该取消庭,也不该让庭“空心化”。审判团队是专业化建设的载体,审判庭是法定的专业化机构。要科学合理的设置审判机构。有的需要新组建审判团队,有的只需打造审判庭、把审判庭当成专业化审判团队即可。 

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文章出处:人民法院报    

 

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