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关于海西州行政机关 负责人出庭应诉情况的调研

作者:海西中院 何萍 梁琰韫  发布时间:2017-08-10 15:32:43


  长期以来,“民告官,不见官”的现象是我国行政审判实践中的难题,到庭参加诉讼的要么是委托代理人、要么是行政机关工作人员,在协调时他们无法代表行政机关做决定,都要回去请示领导,不仅增加了审判时间,还浪费审判资源,也让民众对行政诉讼的可期待值降低,结合这一现状,浙江省最先在司法实践中施行了行政机关负责人出庭应诉制度,虽然饱受争议,但也被各地效仿,直至 2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》中明确规定了行政机关负责人出庭应诉制度,这是全面推进依法行政、加快建设法治政府的又一重要里程碑。        

  一、海西州行政机关负责人出庭应诉的现状

  (一)全州行政机关负责人出庭应诉情况

  第一,2015年1月至2016年9月,海西州两级法院共审理一、二审行政案件69件,开庭审理54件,其中被诉行政机关负责人出庭应诉41件,行政机关负责人出庭应诉率为75.9%,尚有较大的提升空间。

  第二,全州九个法院,海西州中级人民法院23件、格尔木市人民法院20件、德令哈市人民法院23件、都兰县人民法院2件、天峻县人民法院1件,乌兰县人民法院、茫崖矿区人民法院、大柴旦矿区人民法院、冷湖矿区人民法院的行政案件数量各为0件。

  第三,全州一审案件48件,行政机关负责人出庭应诉25件,出庭应诉率为52.1%,二审案件21件,行政机关负责人出庭应诉14件,出庭应诉率为66.7%,出庭率随着案件的审级提高而提高。 

  (二)行政机关负责人出庭应诉的现实需求

  第一,为使行政争议得到实质解决、树立司法权威, 各地尤其是发达地区的法院都坚持鼓励行政负责人亲自、主动出庭应诉,提高行政审判的影响力,并且有力推进了各地关于行政机关负责人出庭应诉的规范性文件的发布。

  第二,行政负责人积极出庭应诉,配合司法机关审理行政案件,对树立政府亲民守法形象、建立服务型政府、培养行政机关工作人员的法律思维方式具有重要意义。

  第三,在行政争议大量涌现的新形势试下,行政负责人出庭应诉也是缓解官民矛盾纠纷、减少上访信访案件的一个重要途径,行政负责人作为行政机关的领导,老百姓能将诉求直接反映给行政负责人,从而使行政争议得到实质解决。

  二、行政机关负责人出庭应诉中存在的问题及原因分析

  (一)行政机关负责人出庭应诉中存在的问题

  第一,经济发展水平较高的市县,行政机关负责人出庭应诉率较高,经济发展水平较低的县,行政机关负责人出庭应诉率较低。

  第二,随着行政机关级别提高,负责人出庭应诉率就反而降低,笔者认为主要原因是受制于我国行政体制和既有观念,同级政府负责人在同级法院出庭应诉率基本为零。

  第三,出庭应诉的行政机关负责人中,机关正职负责人为少数,其中出庭的正职负责人还多为房管处主任、镇长、乡长等行政级别较低的单位,绝大多数出庭应诉的行政机关负责人为副职。

  第四,行政机关负责人不出庭,或者出庭之后一言不发,就像被迫出庭完成任务一样,仅在形式上履行出庭的义务,并没有起到行政诉讼法关于此规定的初衷作用。只有少数分管相关工作、熟悉业务的出庭负责人,会就相关业务问题进行回答,但是对行政相对人的质询和情感宣泄,很少进行回应。

  第五,行政机关负责人虽然出庭应诉,但是对庭审活动没有做足准备,一问三不知,或者缺乏庭审应对经验,怕言多必失,开庭时只宣读答辩状或莫不作声,未实际参与庭审或者协调过程中,对诉讼程序也没有充分的了解,明显是从心态上不重视。笔者印象深刻的一次庭审中,被上诉人单位一位副局长作为行政机关负责人出庭应诉,竟提出让行政相对人提交证据证明行政行为违法,这足以说明其行政诉讼程序知识的匮乏,我们也有理由相信,实践中,对涉诉案情及相关法律了解不深,庭前准备不充分,不了解庭审程序的行政机关负责人不在少数,举证、质证、辩论等环节都交由代理律师或相关工作人员处理,使行政机关负责人出庭应诉存在“走过场”的现象,效果欠佳。

  (二)行政机关负责人出庭应诉中存在问题的原因分析

  1.行政机关对此制度不够重视。

  第一,有的机关认为规定行政负责人出庭应诉是对其的限制,从心理上无法接受;有的机关认为此规定不是强制性的,因为新《行政诉讼法》并没有规定行政负责人不出庭应诉的后果。

  第二,行政机关负责人主观排斥出庭应诉。一方面是我国行政现状中普遍的官本位思想作祟,担心自己庭审表现不佳,在行政相对人面前丢面子;另一方面是因为出庭应诉之后,在庭审中遇到自己不掌握的法律法规、不熟悉庭审程序,会影响案件的审理结果,心理压力因此而增加。

  第三,行政机关自身的法制工作部门组织协调行政负责人出庭诉讼力度有限,由于该部门在行政机关的地位处于弱势,还要承担其他大量工作,人员配备和业务能力都不足。近期的一件行政案件中,德令哈市政府作为一审被告,法制办公室的主任作为委托代理人出庭应诉,就笔者了解,该工作部门仅有他一人负责此工作,足见人员配备上的不充足。

  2.法院定位偏差,使行政机关对案件庭审的态度受影响。

  “行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调…必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考虑,又必须仔细入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系,否则难以实现对公民权利进行救济和行政权力予以制约的目的。” 实践中行政机关负责人出庭应诉的案件,庭审均衡受到了影响,部分法院存在迁就行政机关的现象,案件排期会优先考虑行政负责人的时间,合议庭成员也力图高配,基层法院此类情况尤为明显,院长、庭长亲自上阵,这些表象很难说法院对庭审的驾驭是理性公正的,行政机关负责人出庭应诉也就随之变成放任的态度。

  3.法律概念不明确且缺乏制度保障。

  第一,最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条规定:行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人,行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。通俗理解就是,行政机关负责人仅指法定代表人和担任副职领导职务的人,可实践中有些人既非行政机关的正职负责人,也非副职负责人,但分管某些方面的业务也参与决策,相对更加了解相关业务,对法院审理案件能起更好的作用,就是囿于该规定和解释,即使出庭应诉也不能视为行政机关负责人出庭应诉。不难看出,对“行政机关负责人”这一概念的规定范围过窄。

  第二,行政诉讼法规定不能出庭的行政机关负责人应当委托一至两名工作人员出庭,此规定直接将选择权交给了行政机关自身,只规定了行为模式,却未规定法律后果,缺乏强制力保障实施,仅起到倡导作用。部分法院在统计行政机关负责人出庭应诉情况时,将科长、主任均陈列在内,有概念不明确的原因存在,且应当出庭应诉的行政机关领导称谓也有 “行政机关法定代表人”、“行政单位领导”、“行政机关应诉负责人”、“行政机关负责人”等多种多样,不一而足,没有统一称谓标准。

  第三,许多地方政府将行政机关负责人的出庭次数作为衡量依法行政的标准,或者将出庭次数与绩效考核挂钩。于是,许多地方就相继出现单纯追求出庭应诉率数字变化,使行政机关负责人出庭应诉的目的只是为了指标考核,却不关注出庭应诉是否履行了义务,是否做到了出庭、出声、出效果。尽管有些规范性文件对行政机关负责人的出庭应诉工作职责作了规定,但大多数都规定得既不明确又不具体,甚至有些规范文本没有涉及到这方面的内容。

  三、促进行政机关负责人出庭应诉的几点建议

  (一)立法及司法解释可以明确相关概念,行成统一适用标准。

  第一,应根据新《行政诉讼法》及其司法解释精神,将应当出庭应诉的被行政机关领导称谓统一规范为“行政机关负责人”,包括正职负责人和副职负责人。第二,海西州两级法院开庭审理的行政案件中,出庭应诉的不仅有被诉行政机关的正、副职负责人,还有房管处主任、国税稽查局局长、法制科科长等人,他们都分管相关业务,也更熟悉业务,此类人员出庭应诉反而有利于法庭审理,不会出现一问三不知或者一言不发的情况。因此,有人提出“若可以将行政机关负责人的范围相对扩大到参与分工、决策的人员,也更有利于实施行政机关负责人出庭应诉制度”。笔者认为,若按照行政机关负责人加熟悉业务的相关工作人员,这种组合形式出庭应诉,才更有利于落实行政机关负责人出庭应诉制度,且有利于法庭审理。

  (二)明确行政诉讼法第三条第三款规定中的“不能出庭的正当事由”和“委托工作人员出庭应诉”的主体。

  第一,行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的正当事由应列举清楚。新《行政诉讼法》第 三条第三款的意思是行政机关负责人应当出庭是原则,不出庭才是例外,行政机关负责人确实不能出庭应诉时必须要具有正当事由,但目前的规定大都没有规定何为正当事由。因此,应立法规定并列举行政机关负责人不能出庭的正当事由。行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭,应向审判机关书面说明理由;或者应当向人民法院说明情况;或者应事先向人民法院做出说明,经人民法院同意。审查机关在审查时必须从严把握,这样既体现了行政权对司法权应有的尊重,也可以在很大程度上防止行政机关负责人出庭应诉的规定流于形式。

  第二,实践中,行政机关负责人无法出庭应诉时,都是以该行政机关的名义委托工作人员出庭应诉,但参与新行政诉讼法立法工作的全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰认为,应当由行政机关法定代表人委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。 笔者赞同上述观点,行政机关负责人无法出庭应诉时,也应由其以自己的名义委托一至两名工作人员出庭,而不是由行政机关一手包办。

  (三)将行政机关负责人出庭应诉率理性纳入政府目标考核指标。

  单纯将行政机关负责人出庭应诉率作为目标考核的指标,太过于目的化,会出现行政机关负责人将出庭应诉当成完成任务的情形,不对庭审发挥任何作用。反之,如果缺乏行政机关负责人不出庭应诉的不利后果规定,也无法有效督促行政机关负责人出庭应诉。因此,要关注行政机关负责人出庭应诉率的同时,也要有相关规定对不出庭应诉做以约束,由于目标考核的功能巨大,出庭应诉率可以通过此得到保证,考核不达标的不利后果也要进行具体规定,最好能从出庭、出声、出效果多方面进行评估考核,根据庭审要求设置评价指标,准时出庭、对原告的问题进行解答、发表辩论意见等方面进行综合评价,以便于行政机关及其负责人全面了解出庭表现的实际效果,不断提升出庭应诉能力。

  (四)提高行政机关负责人的出庭应诉能力,不再抵触出庭应诉。

  第一,加强培训学习《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释;第二,加强行政法律知识培训,提高行政机关和行政机关负责人依法行政的意识及水平;第三,加强行政应诉知识及庭审程序的培训,观摩庭审活动。

  通过以上几点消除行政机关负责人对出庭应诉的畏惧心理,减轻其出庭应诉的心理压力,从而积极履行出庭应诉的职责,即保证按时出庭应诉、及时提交不能出庭的事由、在庭上的积极举证、质证和答辩等,不再“出庭不出声”和“走过场”而已。

  (五)法院找准自身定位,均衡庭审。

  第一,法院作为案件的裁判员,应当本着公平公正公开的原则,保持中立,不偏不倚。第二,不能因为一方是行政机关就开启绿灯,只迁就行政机关。第三,2016年初,青海省高院下发的行政案件跨区域审理的规定,也很好地保证了行政案件的审理不受地方保护主义影响。第四,案件在开庭审理前,如果将相关规定制作成法律链接,随传票及行政机关负责人出庭应诉通知书等一起送达至行政机关,确保其清楚出庭应诉义务。

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编辑:包志强    

文章出处:青海法院网    

 

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