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国家治理体系下司法权对行政权监督的调研

——以司法促进行政的法治政府建设路径

作者:省高级法院 刘富梅 孔菲  发布时间:2017-08-10 15:20:23


  法治政府建设进入五年倒计时,比历史上任何时期都更加紧迫。行政审判是监督行政权依法正确行使的法治方式,促进法治政府如期建成是当前行政审判工作的重要使命。新形势下行政审判机遇与挑战并存。建设法治政府,对政府而言,根本是观念,重点是程序。依法行政是现代政府得以安身立命、令行禁止的基本准则,是转变政府职能,服务和保障市场经济的现实要求,是行政权力规范廉洁、遏制权力寻租的根本之道,是确保依法执政,确保党千秋执政的根本保证。依法行政可以让政府获得现实利益,节约隐性成本。对行政审判而言,应当坚持两手抓。一手抓严格司法,树立司法审判的公信和权威,一手抓能动司法,从源头上预防和减少行政争议。

  一、我省法院行政审判基本情况

  在法治政府建设中,依法行政是核心,行政审判是依法行政的保障,两者相辅相成都是建设法治政府的重要组成部分。人民法院如何行使好手中的行政审判权,维护行政相对人的合法权益,为行政机关依法行政提供支持和帮助是法院义不容辞的责任。

  自2009年以来,青海省高级人民法院连续8年通过制作行政审判“白皮书”的形式,对全省法院审理行政案件基本情况及行政机关败诉原因和行政执法中存在的突出问题进行细致剖析和诚恳通报,并就当前形势下如何进一步提高预防和化解行政争议能力、促进法治政府建设提出意见。行政审判“白皮书”折射出了我省法治化进程的发展,人民法律意识逐步提高,行政执法逐步走上规范化、制度化的轨道。

2015年,全省法院共受理各类行政案件1189件,与上年同期相比上升70.1%。其中,一审621件(含旧存53件),同比上升39.87%;二审272件(含旧存13件),同比上升76.62%;再审17件(含旧存1件),与去年相比增长了10件;申诉、申请再审案件54件(含旧存1件),同比上升63.63%;审查非诉行政执行案件225件,同比上升了301.78%。审结一审行政案件502件,一审行政案件结案率为80.83%。其中,判决撤销、确认违法或者无效及行政机关被判决履行法定职责的75件,占一审结案数的14.94%;判决维持、确认合法或者有效的65件,占一审结案数的12.94%;判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉的171件,占一审结案数的34.06%;裁定准予原告撤诉的案件128件,占25.49%;判决或者调解由行政机关赔偿的12件,占2.3%;以其他方式结案的50件,占9.96%。

  近年来,全省法院受理一审行政案件数量均有不同程度的增长,2015年涨幅尤为明显。从整体来看,西宁、海东受案较多,占全省73.11%,海西、黄南、玉树、果洛相对较少,涨幅缓慢, 海南、海北略有降低。受案数量与人口、经济水平的发展有较大的关联程度,特别是与城市建设、交通开发具有直接的关系。如海东临空工业园区开发建设、西宁机场高速、西宁火车站改扩建、公交首末站、北山危岩体改造等城市化建设项目的进行,引发了大量的拆迁安置与补偿纠纷、土地确权纠纷。2015年,全省一审行政案件分布在15个领域。其中,城建、资源、公安等领域的行政案件受案数量居前列,受案数量分别是138件、69件、46件,占总受案量的24.29%、12.14%、8.09%。多年的司法统计数据显示,涉民生的城建、资源、公安等领域始终占居主导地位。但近年来,争议领域逐年扩大,如2015年在邮电、商标、财政、司法行政等管理领域也出现了行政诉讼案件。可以预见,随着民众法律意识的增强以及新型行政管理领域日渐走近百姓,这种扩大趋势将逐步加强。2015年全省法院审结的502件一审行政案件中,判决行政机关败诉的案件75件,败诉率为14.94%,与上年度同期相比下降了7.53%,与2013年度、2012年度、2011年度同期相比,分别下降了3.12%、0.35%、6.42%。可以说,2015年是近五年来行政机关败诉率最低的一年(详见下图)。随着协调机制在诉讼中的逐步深入,以裁定准予原告撤诉的案件在一、二审已结案件中所占的比重较大。部分行政行为有瑕疵的案件通过法院协调化解,当事人选择撤诉的方式结案;对无法协调处理又不足以导致被撤销的行政案件,法院通过驳回原告的诉讼请求来结案。因此,败诉率的下降不能完全反映行政机关依法行政的水平。

  从近三年的司法统计数据分析,行政赔偿案件呈逐年上升趋势。2013年单独及附带提起行政赔偿的案件10件,占一审行政案件收案数的3.4%;2014年单独及附带提起行政赔偿的案件15件,占一审行政案件收案数的3.65%;2015年单独及附带提起行政赔偿的案件108件,占一审行政案件收案数的19.01%。2013年至2015年,判决、调解行政机关赔偿案件数25件。其中,2013年0件;2014年12件,占一审行政赔偿案件数的80%;2015年13件,占一审行政赔偿案件数的20.13%(详见下表)。以上数据不包括调解赔偿后行政相对人采取撤诉方式结案的案件。行政赔偿案件主要集中在公安、资源、城建行政管理领域。此外,在交通、邮电、民政、劳动与社会保障等领域也有涉及。此类案件矛盾尖锐易激化,化解困难,社会影响大,政府对此应引起高度重视。

  二、行政执法及诉讼中存在的问题

  随着依法治国进程的加快,我省各级行政机关的整体执法水平有了一定的提升。但是在审判实务中发现,部分行政机关在行政执法过程中仍存在程序意识不强,认定事实不清,掌握证据不足,不能准确地适用法律、法规等现象。除此以外,凸显出一些需要注意的新问题,希望引起各级行政机关的重视:                                     (一)运用法治思维解决问题的能力不高。法律、法规及规章对行政执法过程中应坚守的原则、遵循的程序及有权作出何种行为有明确的规定。但是,有的行政机关在执法过程中遇事不找法,解决问题不靠法,不善于或者不习惯运用法治思维解决问题,维护稳定。这种现象在城建领域比较集中,尤其是土地征用及房屋征收过程中问题突出。主要表现在:(1)有的行政机关征收集体土地时,采用“未批先征、未批先用”等方式,在未经有权机关批准的情况下作出征收决定并开展征收工作,严重违反法律规定。造成后续行为缺乏合法性基础关系及征收行为被法院责令采取补救措施。(2)有的行政机关违反评估机构由被征收人选择的原则,自行确定评估机构,不公布评估机构名录,不进行评估异议复核等,导致被征收人对评估结果不满及法院撤销补偿决定的后果。(3)有的行政机关为追求行政效率违法采取强制执行措施。2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》禁止行政机关自行采取行政强制拆迁行为,《中华人民共和国行政强制法》更是明确规定只有法律可以设定行政强制执行。但实践中,有的区(县)政府在与被征收人协商无果的情况下,并未按照法律规定作出房屋征收补偿决定,而以保障重点工程建设为名,采用破门而入、强制拆除等粗暴方式强行拆除被征收人房屋,造成被征收人群体上访,影响社会稳定,导致强制拆除行为被法院确认违法并判决赔偿的后果。(4)有的行政机关作出的房屋征收补偿决定遗漏必须补偿的事项。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费和搬迁期限这些内容是每一个被征收人都应获得的补偿事项,每一份征收补偿决定都不能漏项。但实践中,有的行政机关作出的补偿决定漏项,不能正确反映被征收人应获得的补偿事项而引起诉讼。

  (二)依法履职观念不强。随着新型行政管理领域日渐走近百姓生活,行政机关必须履行的法定职责日渐宽泛。但是,行政执法人员履职观念不强,导致不履行或者拖延履行法定职责的情形比较突出。主要表现在:(1)无故拒绝接收当事人的履行职责申请或者以不正当理由拒绝履行法定职责。如马某向某区人民政府提交履行法定职责的申请,某区政府以“领导出差,负责人不在”的理由拒绝接受当事人的履职申请。当事人无奈之下只能采取邮寄的方式提交履职申请。(2)接到当事人的履职申请后,在规定的期限内不履行或者拒绝履行。如当事人向行政机关邮寄了履职申请后,在邮寄单上已经显示签收,但行政机关却已签收人不是本机关正式工作人员、未实际收到履职申请等理由拒绝履职。(3)将正常履职申请按照信访程序处理导致履职不正确。如当事人向土地管理部门请求查处违反土地法律法规的行为,土地管理部门按照信访程序接待后给予简单答复,构成履职不正确。(4)事前承诺履行,但事后反悔。此种情形主要存在于当事人请求法院确认行政机关不履行法定职责违法案件中。在这类案件中,行政机关在诉讼阶段承诺履行法定职责,待当事人撤诉后,行政机关又拒绝履职。

  (三)对行政复议功能认识不充分。实践中,行政复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,行政复议机关也被老百姓称为“维持会”,导致行政复议制度未能落到实处。2015年5月1日起施行的新行政诉讼法及司法解释将行政复议机关维持和改变原行政行为的都作为行政复议机关当被告的法定情形,且将复议程序和复议决定纳入法院审查的范围,因复议程序违法造成损失的,还应承担赔偿责任。但是,从法院审理案件的情况来看,行政复议机关当被告的案件中仍存在许多问题,如复议机关对案件事实不了解,不调查取证,超期限作出复议决定或者作出复议决定不向当事人送达等。以上问题源于对行政复议功能的认识不充分。行政复议不仅仅是行政机关自我纠错的一种重要监督制度,更是一种重要的行政救济手段。行政复议集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、利益保障机制几方面的内容,是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的重要制度。因此,行政复议作为完善社会矛盾纠纷预防化解机制的主要组成部分,应引起高度重视。

  (四)应诉能力不强。行政机关应诉能力不强主要体现在以下方面:(1)不按照法定期限提交证据,也不向受诉法院提交延期举证申请及说明理由,随意逾期举证。有的行政机关虽然在法定期限内举证,但没有对证据进行梳理,缺乏针对性。(2)委托出庭的工作人员与实施行政行为的机关脱节,参加庭审的人员不熟悉案情,敷衍应付,对当事人提出的意见不能进行有力的辩驳,人为造成被动。(3)行政机关负责人出庭应诉的在庭审中一言不发,“陪审”“见官不见声”现象比较常见,对化解矛盾纠纷应有的作用没有充分发挥出来。除以上问题外,有的行政机关在法院责令其重新作出行政行为后,仍以同一事实、同一理由作出与原具体行政行为相同的行政行为,严重违反法律,影响政府形象。

  三、推进依法行政,建设法治政府的建议

  建设法治政府是一项复杂艰巨的系统工程,不可能一蹴而就,也不是行政、司法一家一部门之事。缺少党委的领导、人大的监督,缺少政府的推动、司法的保障,缺少社会的支持、传媒的关注,都不能取得完全的成功。法治政府如期建成,必不可少的,是司法与行政之间达成默契、形成合力。

  (一)提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力

  十八大指出,法治是治国理政的基本方式。习近平总书记在中央政治局全面推进依法治国第四次集体学习中强调:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。”这就需要各级领导干部提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力,努力推动办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。1.运用法治思维和法治方式保障科学决策。重大决策严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等程序作出,需要听证的,应组织听证。2.运用法治思维和法治方式规范行政执法。增强规范意识,在法律框架内开展工作、解决问题,努力提高社会管理法治化水平,以法律规则规范发展行为,促进矛盾化解,保障社会和谐。3.运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道,积极将矛盾化解引入行政调解、行政复议、行政诉讼等法治途径,引导群众依法理性维护自身合法权益。4.运用法治思维和法治方式支持法院依法独立行使审判权。行政审判工作是化解“官”民矛盾的“润滑剂”。法院依法独立审理行政案件,有利于行政争议的实质性化解,有利于促进依法行政水平提升,有利于法治政府建设。

  (二)严格按照法定职权和程序依法行政

  依法行政是行政执法的基本原则。各级政府和行政机关要在法律规定的框架内严格按照法定职权和程序作出行政行为。1.增强职权法定意识。行政权必须通过法律授予,任何法外的行政权都不具有合法性。行政机关必须在法律范围内活动,以法律为行为准则,不断提高地方性法规、规章和规范性文件的立法质量,防止与上位法的强制性规定相抵触,明确行政职权划分,理顺行政管理体制和发挥行政监督职能作用,从源头上规范行政行为。2.增强正当程序意识。行政执法中,如程序违法即使实体处理结果符合事实,在诉讼中也会导致败诉,造成社会资源的浪费,降低行政机关在人民群众中的威信。要着力加强行政执法人员的公正理念教育,通过对典型案例的分析与研究,切实转变重实体轻程序、重处理轻效果的传统思路,使行政执法人员真正认识程序的重要性。3.增强证据意识。案件的事实认定必须建立在证据的基础之上。对案件事实要认真、严格地按照法定程序和方式调查取证,注意证据的规范制作和妥善保存,认真审查核实相关证据材料,确保证据的真实性、合法性和关联性。4.增强法制部门的监督意识。行政机关法制部门应发挥自身优势,充分发挥政府法律顾问的作用,在具体案件处理上严把程序关、证据关和法律适用关,使案件处理合法、合规、合据。5.增强执法为民意识。要在执法中认真践行全心全意为人民服务的根本宗旨,积极依法行使职权,切实解决人民群众的合法诉求和利益关切,坚决杜绝怠于履行法定职责的情形。

  (三)重视做好与民生相关的行政执法工作

  我省涉民生行政案件所占比重最大、矛盾尖锐、化解困难。其中,尤以农村集体土地征收和国有土地上房屋征收补偿所引发的行政争议最为突出,政府和行政机关在解决此类矛盾时,要处理好服务中心工作和保障民生的关系。在行政执法工作中,要依法行政保障中心工作的顺利实施,维护人民群众的切身利益,不能片面强调行政效率而忽视依法行政;要加强农村社会保障体系建设,解决好失地农民住房、生产和生活等问题,注重保障失地农民的实体权益;要增强行政执法的民主性、规范性和透明度,杜绝暗箱操作的现象;要增强依法协调的能力,充分考虑各方的利益诉求,善于寻求各方利益的平衡点,注重解决群众的实际问题。同时,尽可能让当事人参与行政执法进程,以保障其知情权、表达权、参与权和决策权。

  (四)继续加大依法行政的学习和培训力度

  行政执法队伍素质直接影响行政执法工作水平,重视行政执法队伍建设,不断提高行政执法人员的责任意识、业务素质、协调能力是提高行政执法水平的有效途径。要严把行政执法人员入口,确保行政执法人员素质;要加强对一线执法人员的教育培训,不断细化、分解执法过程中的各个环节,明确每个环节的具体工作要求,重视培养工作人员的程序意识,并重点学习证据的调查和举证的相关法律要求;要突出培训重点,围绕新颁布的法律法规、司法建议中提出的问题和行政诉讼中出现的普遍性问题开展学习培训,及时更新法律知识,做好处理相关事务的法律知识储备,增强培训的针对性和实际效果;要通过旁听行政案件的审理,提高行政机关工作人员的举证和应诉能力。

  (五)以行政机关负责人出庭应诉推进执法责任制

  行政机关负责人出庭应诉是领导干部运用法治思维和方式解决问题的必然要求,也是领导干部带头依法办事,遵守法律的具体体现。行政机关负责人出庭应诉,有利于行政机关领导掌握执法工作现状和存在的问题,从源头上减少行政争议;有利于督促执法人员增强责任心,改进工作方式,规范执法活动;有利于缩短领导与群众的距离,促进纠纷实质性化解。在推行行政机关负责人出庭应诉情况通报制度的同时,将依法行政工作纳入行政绩效考核体系,将行政首长出庭制度的落实情况和行政执法的优良状况,作为考核和提拔领导干部的条件。对不按照要求出庭的行政机关负责人,要严格按照规定进行问责,使行政机关负责人出庭应诉常态化,并以此为抓手全面推进行政执法人员执法责任制的建立。

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编辑:包志强    

文章出处:青海法院网    

 

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