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规范性文件的附带审查方法分析

作者:城西区法院 韩占华  发布时间:2017-08-10 14:49:17


  现行的《中华人民共和国行政诉讼法》根据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》修订,自2015年5月1日施行,增加了对被诉行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行附带性审查的新规定。人民法院经审查认为规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。但该条并没有就如何审查规范性文件作出相关规定,从哪些方面进行审查及其审查的标准、审查后规范性文件不合法的对被诉行政行为裁判的影响等问题没有规定。在认真总结现行行政诉讼制度的基础上,结合行政审判实践经验,全面贯彻行政法的基本原则,就如何附带审查规范性文件作一简要研究。提起规范性文件附带审查的时限规定可以与行政行为诉讼时一并提出,在行政审判工作中发现,大多数行政相对人在起诉行政行为时尚不知道该行政行为依据的规范性文件,本人认为可以与行政行为诉讼时一并提出,也可以在开庭审理前提出,最晚可以在法庭辩论结束前提出,这样才能最大限度保护行政相对人的诉讼权利。对于规范性文件附带审查的方面,一个行政行为是否合法,即从制定主体是否超越法定权限、内容是否符合上位法、制定过程是否符合法定程序进行全面审查。对于规范性文件附带审查提出时限和审查内容的研究对于完善行政诉讼制度,充分发挥行政诉讼制度的作用,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要的意义。本人从以上几个方面就附带审查规范性文件逐一进行简要分析。

   一、 修正后的行政诉讼法对于规范性文件附带审查的规定及未规定的内容

 (一)规范性文件附带审查的立法过程

  1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通

过并公布于1990年10月1日施行的行政诉讼法,至今实施已有26年有余,这部“民告官”的法律从十一个方面规范调整了行政诉讼的程序性规定,在推进行政机关依法行政方面起了积极的作用。随着社会主义法治进程的不断推进,其中某些规定滞后于社会主义经济生活的步伐,不协调、不完善、不相适用的问题日益显现。2013年12月23全国人民代表大会常务委员会委员长会议上就提出了关于审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的议案(1),问题共有十项,其中第二项便是关于对规范性文件的附带审查,建议增加:一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理(修正案草案第五条)。有些代表、地方、法院和专家学者提出,修正案草案将规范性文件转送有权机关处理的规定不够明确,建议修改,以便于执行。法律委员会经研究,建议将这一规定修改为:“人民法院在审理行政案件中,发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理建议。”(修正案草案二次审议稿第十五条)。

  (二)附带审查规范性文件是行政诉讼法与行政复议法的有效衔接

  修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方地人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。对于附带审查规范性文件并不是首次提出,早在1999年的《中华人民共和国行政复议法》第七条就规定了对具体行政行为所依据的不含法、国务院部、委员会规章和地方人民政府规章的规定,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出审查申请,该规定有三项即国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。可见早在行政诉讼法修正前行政复议制度中已将部分抽象行政行为有限地纳入行政复议的范围了,此次行政诉讼法的修正将规范性文件纳入行政诉讼中附带进行审查是行政复议和行政诉讼制度的有利衔接,为行政复议范围和行政诉讼法范围有效对接,行政诉讼法是与行政复议法相匹配的两种救济途径,在权利保护范围上两者应当保持一致。

行政诉讼将附带审查的规范性文件从行政复议范围即国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门和乡镇人民政府的规定局限至国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件,不含规章。

  (三)对附带审查规范性文件未涉及的问题

  最终根据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》修订,自2015年5月1日施行修正的《中华人民共和国行政诉讼法》,其中第五十三条:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方地人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条:人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理意见。但该条并没有就如何审查规范性文件作出相关规定,从哪些方面进行审查、审查后规范性文件不合法的对被诉行政行为裁判的影响等问题没有规定。

  二、审判机关附带审查提出的时限

  同其他法律部门相比,行政法在形式上没有一部完整的法典,而是由分散于宪法、法律和法规等为数众多的法律文件中的规范组成,这主要是因为行政法的规范对象,行政活动内容复杂,且变动不居,不可能制定一部包罗万象的统一法典。行政诉讼与行政法规范之间联系密切,不可分割。行政诉讼的审判就需要依据大量的行政规范性文件,但对于大量存在的行政规范性文件乱象存生,应该附带审查哪些规范性文件,首先制定主体限定为国务院部门和地方人民政府及其部门,其次就是只附带审查规范性文件。

  (一)行政规范性文件的界定

  怎样的文件为规范性文件?就青海省而言,在《青海省规范性文件备案办法》(青海省人民政府令第41号)对于规范性文件有相应的规定,即省各级人民政府及其工作部门、派出机关发布涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的行政决定、命令、规定、办法等为规范性文件,均应按照办法审查备案。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等,尚无全面、统一的规定。就“规范性文件”这一法律术语在目前法律领域的实际用法而言,无论是将它用来泛指包括法律、法规、规章在内的一切具有普遍约束力的抽象法律文件,还是只是将它视为除了法律、法规和规章以外的那些抽象性法律文件都是可以的,其具体含义要取决于特定法律文件对它的界定(2)。通常对于规范性文件的理解是指除政府规章外,行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项,涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。

  (二)规范性文件附带审查提起时限

  1、行政诉讼法的相关规定

  对于附带审查的规范性文件何时提出申请,限定在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据修正后的行政诉讼法第一百零一条规定,人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本条是关于在本法没有规定的情况下,可以直接适用《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定的规定。对于规范性文件审查的请求提起的时限行政诉讼法没有相关的规定,民诉法第五十一条,原告可以放弃或者变更诉讼请求……。而《证据规定》第三十四条第三款规定:当事人增加、变更诉讼请求或者提出反诉的,应当在举证期限届满前提出。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条对于规范性文件提出附带审查的时限也有相应的规定,公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。但对于提出的最晚时限并没有相应的规定,现实中有很多行政相对人在起诉行政行为时并不知道依据的规范性文件及其具体内容,亦谈不上对行政行为依据的规范性文件提出附带审查的诉讼请求。

  2、行政复议法的相关规定

  《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定依照行政复议法第七条的规定,申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的,可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请;申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的,可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。

  3、诉讼附带审查规范性文件提出具体时限

  根据以上民诉及行政诉讼法的司法解释的相关规定,原告提出对于规范性文件附带审查的时限,可以与行政行为诉讼时一并提出,也可以在开庭审理前提出,在行政审判工作中发现,大多数行政相对人在起诉行政行为时尚不知道该行政行为依据的规范性文件,本着此次修正的行政诉讼法的立法宗旨保护公民、法人和其他组织的合法权益和利于行政审判的效率,本人认为可以适用行政复议法实施条例的规定,最晚可以在法庭辩论结束前提出,这样才能有效的保护行政相对人的诉讼权利。

  4、行政赔偿案件中可以提起附带审查行政赔偿依据的规范性文件

 对于行政行为的理解,法律规定除了行政诉讼法第十二条规定的外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。但是对于其他行政案件的主要看是否属于行政行为,行政行为是行政主体所为的行为、行政主体在行政管理活动中的行为、包括合法的行为,也包括违法的行政行为、包括行政主体作为的行为,也包括行政主体不作为的行为。对于在申请国家行政赔偿时是否可以请求对行政赔偿依据的规范性文件进行审查?个人认为是可以的,国家赔偿法第九条第二款规定,赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。不论与行政复议或诉讼一并提出,还是单独提出,行政赔偿的依据有可能为行政机关的规范性文件,尤其涉及到土地房屋征收补偿的案件,行政赔偿是行政机关在行政管理活动中侵犯赔偿申请人的合法权益的行为产生的次行为,应当归为行政行为。故公民、法人或者其他组织在提起行政赔偿时,也可以请求对该规范性文件进行审查。

  三、规范性文件从哪些方面进行审查

  行政机关制定的规范性文件都是普遍性规则,具有法律效力,对行政活动具有约束力。由于现代行政的扩张,行政机关制定的规范性文件大量存在,其中大部分为支配行政关系,构成行政法最主要的渊源。但是行政机关制定的规范性文件作为行政法渊源必须具备一定的条件,即不能与国家法律抵触,而且名称的不同意味着制定机关与效力的不同,下一位阶的规范性文件不能与上一位阶的规范性文件相抵触。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。行政诉讼的基本原则就是依法行政,法律规定了行政机关活动的权限、手段、方式,行政活动都必须以法律为依据,法无明文规定不得为之;严格遵守法律的有关规定,违法者必须承担相应的法律后果。

  行政活动只能在法定范围内,依照法律规定进行。行政机关不能自由地采取行动,只能在法律授权的范围之内采取措施。法律规定了每个行政机关的组织和权限,行政活动的方式和手段,行政机关只能依据法律规定行事,权限以外的行为是无效的行为。法律根据行政机关实施行政活动时的要素作出规定,行政行为在具体要素上要符合法律规定。一个合法的行政行为,应当是一个合格的行政机关在法定权限范围内,根据法定的条件和相应的事实,遵循正当的程序,作出的内容得当的处理。(3)本人认为具体来说,行政行为是否合法可以从下列几个方面进行审查:

  (一)规范性文件的制定主体是否合法。

  权利是行政行为的核心,也是实施行政行为不可缺少的要素。享有行政权利的机关实施的行为才能为行政行为,享有哪一种行政权利才能为哪一方面的行政行为。但权力总是有一定的限度的,为此法律从各种角度为行政权利设定了各种界限。权限的“限”表现在多方面,行政权利的存在既有时间上的限制,也有空间地域上的限制,同时还有针对特定事项的限制。这种限制就是权限所在,行政行为不能超越法定权限,必须在法定权限范围内实施行政行为,否则即属于不合法的行为。即行政主体必须符合法律要求的行政权能和行政权限,审查规范性文件的制定机关是否有相应的行政职能制定该规范性文件、是否符合制定该规范性文件的行政级别是必须审查的内容。只有制定主体具有相应的行政职能和行政级别,才能制定相应的规范性文件,如此制定出的规范性文件才能是主体合法的。

  (二)规范性文件的内容是否符合上位法。

  审查规范性文件的内容是否符合上位法,从规范性文件调整的内容具体审查是否违反了相应的上位法,此处的上位“法”从法的形式上可以是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、行政规章、规范性法律文件等;“上位”即从发的效力等级确定,规范性文件在内容上不得违反比本身效力等级高的法,若违反了上位法即为违法的规范性文件。规范性文件的具体内容主要是调整范围、适用条件、处罚措施、法律后果等不得违反上位法。但是对于规范性文件的合理性是否为法院审查的范围,本人认为这不是规范性文件内容是否合法应该讨论的问题,而是规范性文件的制定过程中的内容。

  (三)规范性文件的制定过程是否符合法定程序。

  程序是从事法律行为做出某种决定的过程、方式和关系。过程是时间概念,方式和关系式空间概念,程序就是这样的时空三要素构成的一个统一体。法律程序是针对特定的行为而做出的要求,且由时间要求和空间要求构成的。任何行政行为的实施都表现为一定的过程,要经过法定的程序。行政行为要保证正确,都有与其行为性质相适应的程序要求。为此法律明确规定每一种行政行为所要经过的程序,行政行为的实施必须符合法定的程序,这是合法性原则的内在要求。规范性文件违反采用的名称、署名、通过、施行和发布日期的时限要求,属于违反行政行为方式的要求。制定中省略必要的步骤、任意增加不合理的步骤或者颠倒步骤,应当征求广大公众的意见而没有征求,应当举行听证的没有听证,也是程序违法的表现,只有符合制定规范性文件要求的法定程序,才可为程序合法。而制定规范性文件依据的法定程序要求可以是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、行政规章、规范性法律文件等。

  四、结语:审查结果对被诉行政行为影响

  修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条明确规定,人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理意见。第二十一条规定,规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。根据该两条的规定,对于规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,那对于被诉行政行为如何继续审查,现大部分行政相对人要求审查被诉行政行为的具体内容的合理性,比如养老金的核计标准是否合理、房屋征收补偿标准是否合理、医疗保险金的报销比例是否合理等等,被诉行政行为的主体、内容、实施等都合法,名义要求合法性审查实质指向却为合理性审查,规范性文件的制定主体、内容、程序其中一项不合法,不作为认定行政行为合法的依据,因被诉行政行为大部分为具体行政行为,法律、行政法规、规章一般都笼统地、原则性的规定,规范性文件是在法律体系中数量可观,在法律实践中会对公民权利和义务产生重大影响的法律文件,(2)没有内容具体的规范性文件作为依据,被诉行政行为合法与否很难断定,终将影响行政审判的质量。

  《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。但具体涉及到被诉行政行为的具体审查,就必然牵扯到内容具体详尽的规范性文件,对于现各地对于规范性文件的规范化都要一定的要求,但具体到行政部门时遵守的却少之又少,超越职权制定规范性文件、命名不规范、处罚不适当等问题层出不穷,这对审查被诉行政行为造成一定的困扰,望各地政府加强规范性文件的规范化和系统化,法的清理、法的汇编、法的编纂等方法有助于帮助各级政府及部门发现规范性文件的弊病,从而去改善它、消除它,有助于促进规范性文件体系的完善,使各种规范性文件成立效力等级分明、结构严谨、协调统一的整体,对立法的科学化和良法的产生,对整个法制的协调发展和法的实施有重要的意义。

  注释:

(1)关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明  2013年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

(2)黄金荣:《“规范性文件”的法律界定及其效力》,载《法学》2014年第7期,于2014-9-15发布。

(3)何海波:《行政行为的合法要件-兼议行政行为司法审查根据的重构》,载《中国法学》2009年第4期,于2014年11月18日发布。

(此文获全国法院系统第二十八届学术讨论会优秀奖   

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编辑:包志强    

文章出处:青海审判    

 

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